澳门特别行政区的蓝图——基本法

　　“一个国家，两种制度”的方针是制定澳门特别行政区基本法的指导方针，澳门特别行政区基本法是这一方针的具体化和法律化，它的各个章节都贯穿了这一方针。只有对“一国两制”方针有一个基本的理解，才能正确了解澳门特别行政区基本法的精神。

    关于“一国两制”的含义，邓小平同志曾经作了一个非常概括的说明：“就是在中华人民共和国内，大陆十亿人口实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。”这里当然也包括澳门在内实行资本主义制度。对这一含义如果更详细一点说，即国家在必要时得设立特别行政区，特别行政区直辖于中央人民政府，享有高度自治权，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，但外交、国防属中央人民政府管理。在特别行政区，不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，50年不变。

    澳门特别行政区基本法《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》是全国人民代表大会根据“一国两制”的方针对澳门特别行政区实施的基本政策法律化的具体形式。在澳门特别行政区的整个法律体系中，它处于基础和主导的地位，特别行政区一切本地法律都以基本法作为最高准则。在特别行政区内，基本法具有最高权威。主要表现：

    第一、“基本法”与澳门特别行政区的其他法律不同，基本法是全国人民代表大会根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定制定和通过的。基本法的解释与修改权分别属于全国人民代表大会常务委员会与全国人民代表大会，并有严格的程序。根据基本法的规定，由全国人民代表大会常务委员会行使基本法的解释权，特别行政区法院在审理案件时可对关于澳门特别行政区自治范围内的条款自行解释，对其它条款的解释如影响到案件的判决时，则应提请全国人民代表大会常务委员会作出解释，并以此解释为准。而基本法的修改权则属于全国人民代表大会，修改的提案权只属全国人民代表大会常务委员会、国务院和澳门特别行政区。澳门特别行政区的修改议案须经澳门特别行政区的全国人民代表大会代表三分之二多数、澳门特别行政区立法会全体议员三分之二多数和澳门特别行政区行政长官同意后，交由澳门特别行政区出席全国人民代表大会的代表团向全国人民代表大会提出。基本法的修改议案在列入全国人民代表大会的议程前，先由澳门特别行政区基本法委员会研究并提出意见。而澳门特别行政区的其他法律，只要当地立法机关经法律程序制定报全国人大常委会备案就可以了，其修改权及解释权也由澳门有关机关行使。

    第二、“基本法”是澳门特别行政区甄别和取舍澳门原有法律的准则和依据。按照《中葡联合声明》的规定，澳门特别行政区成立后，“法律基本不变”。《中华人民共和国政府对澳门的基本政策的具体说明》第三条第二款指出：“澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除与《基本法》相抵触或经澳门特别行政区的立法机关作出修改外，予以保留。”

    第三、“基本法”是特别行政区成立后，创制新法律的基础和依据。《中华人民共和国政府对澳门的基本政策的具体说明》第三条第三款规定，“澳门特别行政区立法机关可根据《基本法》的规定并依照法定程序制定法律，……。澳门特别行政区立法机关制定的法律凡符合《基本法》和法定程序者，均属有效。”

    第四、根据中华人民共和国宪法第三十一条，澳门特别行政区内的一切制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度以及有关政策，都必须以“基本法”的规定为依据。任何法律、法令、行政法规和其他规范性文件均不得同“基本法”相抵触。

    1．“基本法”是国家“一国两制”的方针和基本政策的具体化和法律化，用以保障澳门特别行政区成立后50年内不实行社会主义制度和政策，维持原有的资本主义制度和生活方式不变。

    2．“基本法”是澳门私有财产和自由经济秩序的法律保证，“基本法”的制定和实施将进一步保障澳门地区的长期稳定和发展。

    3．“基本法”对于维护澳门居民广泛的政治、经济、人身、社会权利起着重要作用，是澳门特别行政区居民权利最重要的法律保障。

    澳门基本法共有九章一百四十五条。含“序言”，第一章“总则”，第二章“中央和澳门特别行政区的关系”，第三章“居民的基本权利和义务”，第四章“政治体制”（第一节行政长官，第二节立法机关，第三节行政机关，第四节司法机关，第五节市政机构，第六节公务人员，第七节宣誓效忠），第五章“经济”，第六章“文化和社会事务”，第七章“对外事务”，第八章“本法的解释和修改”，第九章“附则”。包括附件一：《澳门特别行政区行政长官的产生办法》，附件二：《澳门特别行政区立法会的产生办法》，附件三：《在澳门特别行政区实施的全国性法律》，以及澳门特别行政区区旗、区徽图案。澳门《基本法》的起草与颁布是一项巨大的立法工程。从其制定与内容来看，具有如下主要特点：

    第一，体现了“一国两制”的原则和“中葡联合声明”的精神。“一国两制”是中国解决澳门问题的基本原则。“一国”，就是中华人民共和国。在基本法中，就是要体现国家主权原则，保障中华人民共和国对澳门行使主权，维护国家的统一和领土完整。“中葡联合声明”也对此作了规定。《基本法》主要从以下几方面充分体现了国家的主权原则：

    1．澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，境内的土地和自然资源，除在澳门特别行政区成立前已依法确认的私有土地外，属于国家所有。

    2．国家根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立特别行政区，特别行政区基本法由全国人民代表大会制定，以规定澳门特别行政区的制度，保障国家对澳门政策的实施。该法的修改权与解释权分别属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会。

    3．澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。中央人民政府依照有关规定任免澳门特别行政区行政长官、政府主要官员、检察长。行政长官、主要官员、立法会主席和副主席、终审法院院长和检察长必须是澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任，在就职时必须宣誓效忠中华人民共和国。

    4．特别行政区的外交及国防事务由中央人民政府管理。澳门特别行政区法院对有关国防、外交等国家事务无管辖权。

    5．个别涉及国家主权的全国性法律规定在澳门特别行政区内实施。

    6．澳门特别行政区依法禁止“任何叛变国家、分裂国家、煽动叛乱及盗取国家机密的行为”。

    “两制”就是指在中华人民共和国对澳门恢复行使主权后，在大陆实行社会主义制度，而在澳门维持现行的资本主义制度五十年不变。“基本法”对于保障澳门现行的资本主义制度，实行“澳人治澳”，高度自治作出了全面的规定：

    1．澳门特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式五十年不变。

    2．澳门特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，以及负责维持本地区内的社会治安。

    3．澳门特别行政区行政机关、立法机关由澳门特别行政区永久性居民组成。行政长官、行政官员、立法会主席、检察院检察长和终审法院院长均须由特别行政区永久性居民担任。

    4．原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除同基本法相抵触或经特别行政区的立法机构或其他有关机关依照法定程序作修改外，予以保留。

    第二，澳门《基本法》反映了广大澳人的意愿。“基本法”是在充分发扬民主的基础上起草和颁布的。从基本法起草委员会的组成看，有19位是澳门各界人士，超过了所有成员的三分之一。基本法起草开始时，又成立了由澳门各界人士组成的民间组织——基本法咨询委员会，协助草委会的起草工作。在整个起草过程中，不断听取、吸收、采纳澳门各界人士的意见。如在《澳门基本法（草案）征求意见稿》和《澳门基本法（草案）》先后两次咨询期内，收集到澳门居民各种意见书649份。并根据咨询得来的意见和建议对《基本法（草案）》进行了百余处的修改。由于广泛征求了澳门居民的意见、建议，《基本法》从整体上讲，体现了大多数澳门人的意愿，符合广大澳人的利益。

    第三，符合澳门的实际，反映了澳门的特点。澳门基本法在起草过程中，虽然参考了《香港基本法》的有关规定，因为香港与澳门的地位是一样的，中央对香港和澳门都是采取“一国两制”的基本方针和政策，因此两部基本法在主要原则方面应保持一致。但是澳门基本法也从澳门的实际出发，反映了澳门的特点，照顾了澳门社会各阶层的利益。例如：

    ——在序言中，用“逐步占领”表达了澳门的历史。

    ——关于居民的基本权利和自由，参考了两个国际人权公约和葡萄牙宪法的有关规定，从多方面多层次规定了澳门居民的政治、人身、经济、文化和社会事务等各项权利的自由及其保障，从条文数量上看达22条，较之香港19条要多；从内容看，有13条与香港基本法的规定亦不相同。如保护人格尊严、个人的名誉权、私人生活和家庭生活的隐私权；有关保护妇女、未成年人、老人和残疾人的规定；有关申请人身保护令、罪行法定、无罪推定等方面的内容及保护葡萄牙后裔居民利益的规定等，都出于对澳门实际情况的考虑。

    ——关于政府的主要官员规定由本地永久性居民中的中国公民担任，没有“无外国居留权”的限制，而行政长官也只是在“任期内不得具有外国居留权”。立法机关的议员亦不受国籍限制则保持了澳门现有的模式。

    ——关于经济制度方法，允许保留私有土地。允许旅游、娱乐、博彩业继续经营，等等。

中央负责管理与澳门有关的外交事务和澳门的防务

    外交和国防是国家主权的重要标志，任何一个主权统一的国家，其外交和国防毫无例外地由其中央政府统一管理。澳门特别行政区作为中国不可分割的一部分，与其有关的外交事务和防务自然也要由中央人民政府负责管理。因此，澳门特别行政区基本法第13条第1款规定：“中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关的外交事务。”第14条第1款规定：“中央人民政府负责管理澳门特别行政区的防务。”这是体现国家主权的重要标志。

    外交是指国家在国际关系方面的活动，包括外交谈判、官方互访、缔结条约、发出外交文件（承认新国家、断交、照会等）、参加国际组织和国际会议等。澳门特别行政区是中华人民共和国的一个地方行政区域，它无资格单独从事主权国家之间的外交活动。由于澳门的特殊情况，它已经参加了许多国际组织和国际协定，如作为单独关税地区参加了世界贸易组织，参加了两个国际人权公约，在澳门特别行政区成立后，这些与其有关的外交事务，必须由中央人民政府负责管理。基本法规定，外国在澳门特别行政区设立领事机构或其他官方、半官方机构，须经中央人民政府批准。至于中央人民政府管理的方式，可包括：（一）批准或同意澳门特别行政区政府的代表参加中央人民政府进行的、同澳门特别行政区直接有关的外交谈判。（二）中央人民政府采取某些措施，协助澳门特别行政区参加某些国际组织和国际协议。（三）中央人民政府作出某种授权性决定，由澳门特别行政区政府处理授权范围内的涉外事务。与此同时，根据“一国两制”、高度自治的原则，澳门特别行政区是一个享有高度自治权的地方行政区域，为有利于澳门的对外交往，促进澳门经济的稳定发展，在中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关的外交事务的前提上，经中央人民政府授权和许可，澳门特别行政区可以参加或继续参加有关的国际组织和国际协定，自行处理与其有关的外交事务。

    中华人民共和国外交部是中央人民政府处理外交事务的政府机构。为有利于中央人民政府管理与澳门特别行政区有关的外交事务，基本法第13条第2款规定：“中华人民共和国外交部在澳门设立机构处理外交事务。”

    澳门特别行政区是中华人民共和国的一个地方行政区域，其防务是国家整体防务的有机组成部分，因此，基本法第14条规定：“中央人民政府负责管理澳门特别行政区的防务。”至于是否在澳门特别行政区驻军，将由中央人民政府根据情况决定。

    澳门特别行政区实行高度自治

     实行高度自治是制定澳门特别行政区基本法的一项基本原则。按照这一原则，全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照基本法的规定，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，享有基本法规定的处理对外事务的权力，以及全国人民代表大会及其常务委员会和中央人民政府授予的其他权力。

    澳门特别行政区依照基本法的规定，享有除外交和国防事务以外的广泛的自治权。在行政管理权方面，澳门特别行政区政府可以自行处理特别行政区的行政事务，如政策的制定与执行、政务和事务的处理，维持社会治安等。在立法权方面，澳门特别行政区立法会可就自治范围内的事宜进行立法，或者修改、废除法律。在司法权方面，特别行政区的各级法院和检察院独立地行使审判和法律监督的权力，法院除对国防、外交等国家行为无管辖权外，还可对案件进行终审判决。在经济方面，澳门特别行政区保持财政独立，其财政收入和外汇储备全部自行支配，不上缴中央人民政府，中央人民政府也不在澳门特别行政区征税；澳门元为澳门特别行政区的法定货币，货币发行权属于特别行政区政府。在对外事务方面，澳门特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、科技、体育等适当领域以“中国澳门”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议，可以“中国澳门”的名义参加不以国家为单位参加的国际组织和国际会议。

    为保证澳门特别行政区依法行使自治权，基本法第22条规定，中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预澳门特别行政区依照基本法自行管理的事务。如需在澳门特别行政区设立机构，须征得澳门特别行政区同意并经中央人民政府批准，其在澳门特别行政区的一切机构和人员均须遵守澳门特别行政区的法律。各省、自治区、直辖市的人员进入澳门特别行政区须办理批准手续，其中进入澳门特别行政区定居的人数由中央人民政府主管部门征求澳门特别行政区政府的意见后确定。

   澳门特别行政区实行“澳人治澳”

    为确保澳门特别行政区实行高度自治，就必须由澳门当地人，即澳门特别行政区的永久性居民依照基本法自己管理特别行政区，自行处理高度自治权范围内的事务，这就是常说的“澳人治澳”。实行“澳人治澳”，是实行“一国两制”和高度自治的需要，是澳门基本法的一项基本原则。因此，基本法第3条规定：“澳门特别行政区的行政机关和立法机关由澳门特别行政区永久性居民依照本法有关规定组成。”按照基本法的规定，“澳人”就是澳门特别行政区永久性居民，既包括在澳门出生或在澳门久居的华人，也包括在澳门出生或在澳门永久居留的葡萄牙人，还包括符合基本法规定条件的外国人。“澳人治澳”的根本标志，是澳门特别行政区的行政机关和立法机关由澳门特别行政区永久性居民依基本法的有关规定组成。无论是担任行政长官、行政会委员、立法议员、主要官员乃至一般公务员，首要条件必须是澳门永久性居民，而不能从内地派来，其中部分职位还必须是澳门永久性居民中的中国公民担任。如澳门特别行政区行政长官由年满四十周岁，在澳门通常居住连续满二十年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任；澳门特别行政区立法会主席、副主席和政府主要官员由在澳门通常居住连续满十五年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。澳门特别行政区终审法院院长和检察长也必须由澳门永久性居民中的中国公民担任。

澳门特别行政区基本法的解释与修改

    澳门特别行政区基本法是国家的基本法律，按照我国宪法的规定，只有全国人民代表大会常务委员会才有权解释基本法律，而制定和修改基本法律，是全国人民代表大会的职权。因此，基本法第143条规定了基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会，第144条规定了基本法的修改权属于全国人民代表大会。全国人大常委会拥有基本法的解释权，是指凡需对基本法有关条文的具体涵义予以明确界定时，应由全国人大常委会作出解释。对于基本法自治范围内的条款，全国人大常委会授权澳门特别行政区法院在审理案件时自行解释。对于基本法自治范围之外的条款，必须由澳门特别行政区终审法院提请全国人大常委会解释，并应以全国人大常委会的解释为准。