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| 1999年第五期 | ||
 福建省人民政府新聞辦公室
主辦 全國統一刊號：CN-35（Q）0052
電子版（雙月刊） |
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澳門特別行政區的藍圖——基本法
“一個國家，兩種制度”的方針是制定澳門特別行政區基本法的指導方針，澳門特別行政區基本法是這一方針的具體化和法律化，它的各個章節都貫穿了這一方針。只有對“一國兩制”方針有一個基本的理解，才能正確瞭解澳門特別行政區基本法的精神。
關於“一國兩制”的含義，鄧小平同志曾經作了一個非常概括的說明：“就是在中華人民共和國內，大陸十億人口實行社會主義制度，香港、臺灣實行資本主義制度。”這裏當然也包括澳門在內實行資本主義制度。對這一含義如果更詳細一點說，即國家在必要時得設立特別行政區，特別行政區直轄於中央人民政府，享有高度自治權，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，但外交、國防屬中央人民政府管理。在特別行政區，不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，50年不變。
澳門特別行政區基本法《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》是全國人民代表大會根據“一國兩制”的方針對澳門特別行政區實施的基本政策法律化的具體形式。在澳門特別行政區的整個法律體系中，它處於基礎和主導的地位，特別行政區一切本地法律都以基本法作爲最高準則。在特別行政區內，基本法具有最高權威。主要表現：
第一、“基本法”與澳門特別行政區的其他法律不同，基本法是全國人民代表大會根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定制定和通過的。基本法的解釋與修改權分別屬於全國人民代表大會常務委員會與全國人民代表大會，並有嚴格的程式。根據基本法的規定，由全國人民代表大會常務委員會行使基本法的解釋權，特別行政區法院在審理案件時可對關於澳門特別行政區自治範圍內的條款自行解釋，對其他條款的解釋如影響到案件的判決時，則應提請全國人民代表大會常務委員會作出解釋，並以此解釋爲准。而基本法的修改權則屬於全國人民代表大會，修改的提案權只屬全國人民代表大會常務委員會、國務院和澳門特別行政區。澳門特別行政區的修改議案須經澳門特別行政區的全國人民代表大會代表三分之二多數、澳門特別行政區立法會全體議員三分之二多數和澳門特別行政區行政長官同意後，交由澳門特別行政區出席全國人民代表大會的代表團向全國人民代表大會提出。基本法的修改議案在列入全國人民代表大會的議程前，先由澳門特別行政區基本法委員會研究並提出意見。而澳門特別行政區的其他法律，只要當地立法機關經法律程式制定報全國人大常委會備案就可以了，其修改權及解釋權也由澳門有關機關行使。
第二、“基本法”是澳門特別行政區甄別和取捨澳門原有法律的準則和依據。按照《中葡聯合聲明》的規定，澳門特別行政區成立後，“法律基本不變”。《中華人民共和國政府對澳門的基本政策的具體說明》第三條第二款指出：“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除與《基本法》相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關作出修改外，予以保留。”
第三、“基本法”是特別行政區成立後，創制新法律的基礎和依據。《中華人民共和國政府對澳門的基本政策的具體說明》第三條第三款規定，“澳門特別行政區立法機關可根據《基本法》的規定並依照法定程式制定法律，……。澳門特別行政區立法機關制定的法律凡符合《基本法》和法定程式者，均屬有效。”
第四、根據中華人民共和國憲法第三十一條，澳門特別行政區內的一切制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度以及有關政策，都必須以“基本法”的規定爲依據。任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同“基本法”相抵觸。 1．“基本法”是國家“一國兩制”的方針和基本政策的具體化和法律化，用以保障澳門特別行政區成立後50年內不實行社會主義制度和政策，維持原有的資本主義制度和生活方式不變。 2．“基本法”是澳門私有財産和自由經濟秩序的法律保證，“基本法”的制定和實施將進一步保障澳門地區的長期穩定和發展。 3．“基本法”對於維護澳門居民廣泛的政治、經濟、人身、社會權利起著重要作用，是澳門特別行政區居民權利最重要的法律保障。
澳門基本法共有九章一百四十五條。含“序言”，第一章“總則”，第二章“中央和澳門特別行政區的關係”，第三章“居民的基本權利和義務”，第四章“政治體制”（第一節行政長官，第二節立法機關，第三節行政機關，第四節司法機關，第五節市政機構，第六節公務人員，第七節宣誓效忠），第五章“經濟”，第六章“文化和社會事務”，第七章“對外事務”，第八章“本法的解釋和修改”，第九章“附則”。包括附件一：《澳門特別行政區行政長官的産生辦法》，附件二：《澳門特別行政區立法會的産生辦法》，附件三：《在澳門特別行政區實施的全國性法律》，以及澳門特別行政區區旗、區徽圖案。澳門《基本法》的起草與頒佈是一項巨大的立法工程。從其制定與內容來看，具有如下主要特點：
第一，體現了“一國兩制”的原則和“中葡聯合聲明”的精神。“一國兩制”是中國解決澳門問題的基本原則。“一國”，就是中華人民共和國。在基本法中，就是要體現國家主權原則，保障中華人民共和國對澳門行使主權，維護國家的統一和領土完整。“中葡聯合聲明”也對此作了規定。《基本法》主要從以下幾方面充分體現了國家的主權原則： 1．澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分，境內的土地和自然資源，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外，屬於國家所有。 2．國家根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立特別行政區，特別行政區基本法由全國人民代表大會制定，以規定澳門特別行政區的制度，保障國家對澳門政策的實施。該法的修改權與解釋權分別屬於全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會。 3．澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。中央人民政府依照有關規定任免澳門特別行政區行政長官、政府主要官員、檢察長。行政長官、主要官員、立法會主席和副主席、終審法院院長和檢察長必須是澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任，在就職時必須宣誓效忠中華人民共和國。 4．特別行政區的外交及國防事務由中央人民政府管理。澳門特別行政區法院對有關國防、外交等國家事務無管轄權。 5．個別涉及國家主權的全國性法律規定在澳門特別行政區內實施。 6．澳門特別行政區依法禁止“任何叛變國家、分裂國家、煽動叛亂及盜取國家機密的行爲”。
“兩制”就是指在中華人民共和國對澳門恢復行使主權後，在大陸實行社會主義制度，而在澳門維持現行的資本主義制度五十年不變。“基本法”對於保障澳門現行的資本主義制度，實行“澳人治澳”，高度自治作出了全面的規定： 1．澳門特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變。 2．澳門特別行政區實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，以及負責維持本地區內的社會治安。 3．澳門特別行政區行政機關、立法機關由澳門特別行政區永久性居民組成。行政長官、行政官員、立法會主席、檢察院檢察長和終審法院院長均須由特別行政區永久性居民擔任。 4．原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同基本法相抵觸或經特別行政區的立法機構或其他有關機關依照法定程式作修改外，予以保留。
第二，澳門《基本法》反映了廣大澳人的意願。“基本法”是在充分發揚民主的基礎上起草和頒佈的。從基本法起草委員會的組成看，有19位是澳門各界人士，超過了所有成員的三分之一。基本法起草開始時，又成立了由澳門各界人士組成的民間組織——基本法諮詢委員會，協助草委會的起草工作。在整個起草過程中，不斷聽取、吸收、採納澳門各界人士的意見。如在《澳門基本法（草案）徵求意見稿》和《澳門基本法（草案）》先後兩次諮詢期內，收集到澳門居民各種意見書649份。並根據諮詢得來的意見和建議對《基本法（草案）》進行了百餘處的修改。由於廣泛徵求了澳門居民的意見、建議，《基本法》從整體上講，體現了大多數澳門人的意願，符合廣大澳人的利益。
第三，符合澳門的實際，反映了澳門的特點。澳門基本法在起草過程中，雖然參考了《香港基本法》的有關規定，因爲香港與澳門的地位是一樣的，中央對香港和澳門都是採取“一國兩制”的基本方針和政策，因此兩部基本法在主要原則方面應保持一致。但是澳門基本法也從澳門的實際出發，反映了澳門的特點，照顧了澳門社會各階層的利益。例如：
——在序言中，用“逐步佔領”表達了澳門的歷史。
——關於居民的基本權利和自由，參考了兩個國際人權公約和葡萄牙憲法的有關規定，從多方面多層次規定了澳門居民的政治、人身、經濟、文化和社會事務等各項權利的自由及其保障，從條文數量上看達22條，較之香港19條要多；從內容看，有13條與香港基本法的規定亦不相同。如保護人格尊嚴、個人的名譽權、私人生活和家庭生活的隱私權；有關保護婦女、未成年人、老人和殘疾人的規定；有關申請人身保護令、罪行法定、無罪推定等方面的內容及保護葡萄牙後裔居民利益的規定等，都出於對澳門實際情況的考慮。
——關於政府的主要官員規定由本地永久性居民中的中國公民擔任，沒有“無外國居留權”的限制，而行政長官也只是在“任期內不得具有外國居留權”。立法機關的議員亦不受國籍限制則保持了澳門現有的模式。
——關於經濟制度方法，允許保留私有土地。允許旅遊、娛樂、博彩業繼續經營，等等。 中央負責管理與澳門有關的外交事務和澳門的防務
外交和國防是國家主權的重要標誌，任何一個主權統一的國家，其外交和國防毫無例外地由其中央政府統一管理。澳門特別行政區作爲中國不可分割的一部分，與其有關的外交事務和防務自然也要由中央人民政府負責管理。因此，澳門特別行政區基本法第13條第1款規定：“中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務。”第14條第1款規定：“中央人民政府負責管理澳門特別行政區的防務。”這是體現國家主權的重要標誌。
外交是指國家在國際關係方面的活動，包括外交談判、官方互訪、締結條約、發出外交文件（承認新國家、斷交、照會等）、參加國際組織和國際會議等。澳門特別行政區是中華人民共和國的一個地方行政區域，它無資格單獨從事主權國家之間的外交活動。由於澳門的特殊情況，它已經參加了許多國際組織和國際協定，如作爲單獨關稅地區參加了世界貿易組織，參加了兩個國際人權公約，在澳門特別行政區成立後，這些與其有關的外交事務，必須由中央人民政府負責管理。基本法規定，外國在澳門特別行政區設立領事機構或其他官方、半官方機構，須經中央人民政府批准。至於中央人民政府管理的方式，可包括：（一）批准或同意澳門特別行政區政府的代表參加中央人民政府進行的、同澳門特別行政區直接有關的外交談判。（二）中央人民政府採取某些措施，協助澳門特別行政區參加某些國際組織和國際協定。（三）中央人民政府作出某種授權性決定，由澳門特別行政區政府處理授權範圍內的涉外事務。與此同時，根據“一國兩制”、高度自治的原則，澳門特別行政區是一個享有高度自治權的地方行政區域，爲有利於澳門的對外交往，促進澳門經濟的穩定發展，在中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務的前提上，經中央人民政府授權和許可，澳門特別行政區可以參加或繼續參加有關的國際組織和國際協定，自行處理與其有關的外交事務。
中華人民共和國外交部是中央人民政府處理外交事務的政府機構。爲有利於中央人民政府管理與澳門特別行政區有關的外交事務，基本法第13條第2款規定：“中華人民共和國外交部在澳門設立機構處理外交事務。”
澳門特別行政區是中華人民共和國的一個地方行政區域，其防務是國家整體防務的有機組成部分，因此，基本法第14條規定：“中央人民政府負責管理澳門特別行政區的防務。”至於是否在澳門特別行政區駐軍，將由中央人民政府根據情況決定。 澳門特別行政區實行高度自治 實行高度自治是制定澳門特別行政區基本法的一項基本原則。按照這一原則，全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照基本法的規定，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，享有基本法規定的處理對外事務的權力，以及全國人民代表大會及其常務委員會和中央人民政府授予的其他權力。
澳門特別行政區依照基本法的規定，享有除外交和國防事務以外的廣泛的自治權。在行政管理權方面，澳門特別行政區政府可以自行處理特別行政區的行政事務，如政策的制定與執行、政務和事務的處理，維持社會治安等。在立法權方面，澳門特別行政區立法會可就自治範圍內的事宜進行立法，或者修改、廢除法律。在司法權方面，特別行政區的各級法院和檢察院獨立地行使審判和法律監督的權力，法院除對國防、外交等國家行爲無管轄權外，還可對案件進行終審判決。在經濟方面，澳門特別行政區保持財政獨立，其財政收入和外匯儲備全部自行支配，不上繳中央人民政府，中央人民政府也不在澳門特別行政區徵稅；澳門元爲澳門特別行政區的法定貨幣，貨幣發行權屬於特別行政區政府。在對外事務方面，澳門特別行政區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科技、體育等適當領域以“中國澳門”的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協定，可以“中國澳門”的名義參加不以國家爲單位參加的國際組織和國際會議。
爲保證澳門特別行政區依法行使自治權，基本法第22條規定，中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預澳門特別行政區依照基本法自行管理的事務。如需在澳門特別行政區設立機構，須征得澳門特別行政區同意並經中央人民政府批准，其在澳門特別行政區的一切機構和人員均須遵守澳門特別行政區的法律。各省、自治區、直轄市的人員進入澳門特別行政區須辦理批准手續，其中進入澳門特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求澳門特別行政區政府的意見後確定。 澳門特別行政區實行“澳人治澳”
爲確保澳門特別行政區實行高度自治，就必須由澳門當地人，即澳門特別行政區的永久性居民依照基本法自己管理特別行政區，自行處理高度自治權範圍內的事務，這就是常說的“澳人治澳”。實行“澳人治澳”，是實行“一國兩制”和高度自治的需要，是澳門基本法的一項基本原則。因此，基本法第3條規定：“澳門特別行政區的行政機關和立法機關由澳門特別行政區永久性居民依照本法有關規定組成。”按照基本法的規定，“澳人”就是澳門特別行政區永久性居民，既包括在澳門出生或在澳門久居的華人，也包括在澳門出生或在澳門永久居留的葡萄牙人，還包括符合基本法規定條件的外國人。“澳人治澳”的根本標誌，是澳門特別行政區的行政機關和立法機關由澳門特別行政區永久性居民依基本法的有關規定組成。無論是擔任行政長官、行政會委員、立法議員、主要官員乃至一般公務員，首要條件必須是澳門永久性居民，而不能從內地派來，其中部分職位還必須是澳門永久性居民中的中國公民擔任。如澳門特別行政區行政長官由年滿四十周歲，在澳門通常居住連續滿二十年的澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任；澳門特別行政區立法會主席、副主席和政府主要官員由在澳門通常居住連續滿十五年的澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任。澳門特別行政區終審法院院長和檢察長也必須由澳門永久性居民中的中國公民擔任。
澳門特別行政區基本法的解釋與修改
澳門特別行政區基本法是國家的基本法律，按照我國憲法的規定，只有全國人民代表大會常務委員會才有權解釋基本法律，而制定和修改基本法律，是全國人民代表大會的職權。因此，基本法第143條規定了基本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會，第144條規定了基本法的修改權屬於全國人民代表大會。全國人大常委會擁有基本法的解釋權，是指凡需對基本法有關條文的具體涵義予以明確界定時，應由全國人大常委會作出解釋。對於基本法自治範圍內的條款，全國人大常委會授權澳門特別行政區法院在審理案件時自行解釋。對於基本法自治範圍之外的條款，必須由澳門特別行政區終審法院提請全國人大常委會解釋，並應以全國人大常委會的解釋爲准。
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